彼得·费尔利

长期以来，地球大气层一直是人类产生的二氧化碳和其他温室气体的免费垃圾场。这种情况正在改变，因为政策制定者接受了经济学家的建议，即减少温室气体排放的最佳方式是收取大气处理费。因此，各国政府越来越多地在化石燃料销售或消费时为碳定价，从而使其经济能够将与燃烧煤炭、石油和天然气相关的一些社会和经济成本内部化。

从理论上讲，按照污染者排放的每吨碳向他们收费，应该会以极大的经济效率推动减排，因为每个参与者都可以自由选择对碳价格的最佳反应。那些能够负担得起的人这样做了。那些做不到的人会为此付出代价。

“碳定价是减少排放最有效的政策，”总部位于华盛顿特区的国际货币基金组织(imf)总裁克里斯蒂娜•拉加德(Christine Lagarde)说。imf是全球碳定价的支持者。

根据世界银行(另一个碳定价推动者)的数据，将理论转化为实践的方案对去年全球约70亿公吨(77亿吨)的二氧化碳排放量实施了碳定价。这约占所有人为温室气体排放的12%。世界银行(World Bank)和国际货币基金组织(IMF)设定了一个目标，到2020年将碳定价的足迹扩大到全球排放量的25%。

然而，碳定价先驱们尚未证明的是，它可以发挥其潜力。到目前为止，大多数碳价格仍然很低——彭博社(Bloomberg)在最近的一篇碳定价评论中称其为“几乎毫无价值”。这甚至导致一些经济学家质疑，碳定价在理论上的优雅是否会被实践和政治障碍所抵消。

贸易与税收

尽管在这个主题上有很多变化，但碳定价基本上有两种形式。

在大多数情况下，碳价格由国家、地区或市政碳市场设定。政府通过为特定经济部门设定年度温室气体排放总量上限，然后为这些排放发放可交易的“配额”或“信用额”，来创建这些市场。目前有十几个碳市场正在运作，对全球8%的温室气体排放进行定价。在过去的五年里，新的碳市场在加利福尼亚、魁北克、韩国以及中国的主要工业中心，如上海、天津和广东，相继推出。

一个更简单的选择是征收碳税，目前对全球约4%的温室气体排放定价。碳税不是通过市场来设定碳价格，而是根据工业排放的每吨二氧化碳或消费者使用的燃料中的每吨二氧化碳直接征税。

碳税对政治家来说是一个挑战，因为他们面对的是厌恶税收的公众，但许多司法管辖区已经采用了碳税，包括英国、不列颠哥伦比亚省和南非。碳税似乎也在美国获得了一些支持:参议员伯尼·桑德斯(Bernie Sanders)在最近的总统竞选中将其作为核心议题，华盛顿州选民将在11月就首个州一级的碳税投票倡议进行投票。

专家表示，这两种碳定价方法的共同点多于不同点。不幸的是，它们的相似之处包括长期低价——价格太低，无法推动大幅减排或激发低碳投资。大多数碳市场和碳税都远低于每公吨(1.1吨)15美元，而国际排放交易协会(International Emissions Trading Association)的成员最近估计，要实现《巴黎气候变化协定》的目标，每公吨(1.1吨)定价需要40欧元(44美元)。

不列颠哥伦比亚省西蒙弗雷泽大学(Simon Fraser University)的能源经济学家马克•雅卡德(Mark Jaccard)表示:“从政治上讲，很难将碳价格提高到有效果的水平。”雅卡德说，问题在于，碳定价在政治上是不明智的，在经济上也是有效的。他指出:“虽然碳定价已经成为经济学家、环保主义者、学者、名人、媒体专家甚至企业负责人的口头禅，但这些人都不需要再次当选。”

艰难的交易

自欧盟遵照《京都议定书》于2005年启动首个碳市场以来，碳市场一直在发展。根据《京都议定书》，欧盟承诺到2012年将碳排放量在1990年的基础上削减8%。欧盟的排放交易体系(ETS)庞大而复杂，涵盖了欧盟近一半的温室气体排放，包括来自11,000多家水泥厂、发电站、炼油厂和其他污染设施的排放，以及欧洲航空旅行产生的二氧化碳。

ETS每年减少1.74%的工业排放配额，因此2020年的排放量将比2005年减少21%。实际上，排放量正在下降，但这并不是因为市场的原因，因为市场长期受到配额过剩的困扰。

总部位于华盛顿特区的智库“未来资源”(Resources for the Future)的高级研究员达拉斯•伯特劳(Dallas Burtraw)说，碳排放交易体系允许污染者大量使用碳补偿——发展中国家减排项目产生的配额。与此同时，自2008年以来席卷欧洲的经济衰退和欧洲促进可再生能源和效率的法规都减少了化石燃料的消耗，减少了对ETS配额的需求。

其结果是碳定价处于最低水平。2016年6月下旬，欧洲配额的交易价格为每公吨(1.1吨)4.5欧元(5美元)，不到2005年初始价格的三分之一。“碳排放交易体系的价格低于预期，低于可能引发转型创新和投资的水平，”伯特劳表示。

学术研究人员对此表示赞同。例如，2013年英国格兰瑟姆气候变化与环境研究所的一项研究调查估计，碳排放交易体系对欧洲的碳排放产生了“微小但并非微不足道的影响”。报告发现，没有证据表明碳定价推动了对新设备或创新的投资，而这些投资是实现欧盟长期排放目标所必需的。

一些新兴市场试图避免欧洲的麻烦，并取得了一定的成功。加州于2012年推出的一项计划(并于2014年与quacimac的碳市场合并)通过拍卖的方式分配大部分配额，其底价每年都在上涨，而不是免费发放，从而解决了供应过剩的问题。

尽管采取了这种策略，加州/ quacimade的碳价也在几年后暴跌。目前，它的价格接近12.73美元的最新拍卖底价——这个价格水平对排放几乎没有下行压力。Jaccard认为，加州可再生能源投资组合标准等政策推动了大规模太阳能和风力发电场的积极部署，推动了加州的减排。“上限实际上并没有迫使排放量下降。监管才是，”他说。

与此同时，尽管房地产市场的底价很低，但事实证明，对公共财政来说，这是一场疯狂的旅行。在加州2016年5月的拍卖会上，大多数配额并未售出，这至少在一定程度上要归功于制造商发起的法律挑战，这让交易员对市场失去了信心。政府拍卖了4300万份配额，仅售出78.5万份，全部以底价出售。这一结果让那些承诺将拍卖所得用于资助气候和能源项目的州政府机构大吃一惊。例如，为加州设计高速铁路网的机构预计，从上个月的季度拍卖中至少能获得1.5亿美元的资金注入，结果只净赚250万美元。

中国交通

中国正准备在明年启动一个全国性的碳市场，这个市场将超过欧盟，成为世界上最大的碳市场，覆盖大约40亿吨(44亿吨)的二氧化碳。

目前还没有证据表明，中国的碳市场将产生比其前身更高的碳价格。虽然规则仍在制定中，但专家们预计，它将以免费发放配额的方式启动。伯特劳的同事、未来资源公司(Resources for the Future)的中国问题专家克莱顿•芒宁斯(Clayton Munnings)预测:“大部分将是免费分配，但随着时间的推移，拍卖(可能带有底价)将发挥越来越重要的作用。”

芒宁斯领导了一项关于中国区域试点碳市场的研究(即将发表在《能源政策》上)，该研究发现了执法和透明度方面的问题，也可能破坏全国市场。

他说:“信用对总量管制与交易市场很重要。”“企业必须相信，如果他们要充分参与交易，配额是稀缺的。”

征税策略

碳税的提倡者倾向于完全放弃变化无常的碳市场。相反，他们建议各国政府对温室气体排放征税，这样既能产生足够的激励措施，大幅减少排放，又能产生稳定的收入，使其得到充分利用。

最典型的例子是不列颠哥伦比亚省的碳税，该省销售和燃烧的化石燃料每公吨增加30加元(23美元)(占其温室气体排放总量的70%以上)。人们普遍认为，碳税在不损害该省经济的情况下减少了不列颠哥伦比亚省的排放量。

华盛顿州第732号提案背后的西雅图经济学家约拉姆·鲍曼说，他模仿了不列颠哥伦比亚省的碳税投票措施。鲍曼说，他在波特兰里德学院读本科时就爱上了环境税的“简单”，并发现该省的碳税优雅得足以用俳句来表达:

化石二氧化碳,

每吨三十美元，

收入中性的。

不列颠哥伦比亚省的政策以削减现有税收的形式将碳税收入返还给纳税人——这也是第732号倡议的计划。两者都为低收入家庭提供税收优惠，这些家庭在能源成本上涨中受到的伤害尤为严重。

在不列颠哥伦比亚省，这一收入中性的方案在实施的头四年里以很少的经济成本推动了二氧化碳排放量的快速减少，人均化石燃料使用量下降了19%。几项研究表明，由于削减所得税和营业税的刺激作用，不列颠哥伦比亚省的经济实际上可能已经加速。例如，卡尔加里大学2015年的一份工作报告估计，由于碳税，2007年至2013年间，该省的就业增长了2%。

这一双重红利在美国引起了政治上不同的兴趣。前卡托研究所官员杰里·泰勒去年发表了一份题为《保守派对碳税的看法》的报告，他现在经营着自由主义的尼斯卡宁中心。最近，参议员伯尼·桑德斯(Bernie Sanders)一直在试图说服民主党支持碳税。

反对气候行动的国会共和党领导人在6月通过了一项不具约束力的决议，称碳税“将对美国家庭和企业有害”。但美国企业研究所(American Enterprise Institute)的常驻学者阿帕纳·马图尔(Aparna Mathur)本月对共和党的决议表示遗憾，他告诉《政治》杂志(Politico)，“与其依赖几十条联邦和州的法规，这些法规本身就很昂贵，碳税将是透明的，具有成本效益的。”

然而，碳税面临的政治障碍怎么强调也不为过。美国总统候选人希拉里·克林顿的代表反对将桑德斯的碳税纳入民主党2016年的官方纲领。就连732号倡议的支持者也表示，它面临着一场艰苦的战斗。

华盛顿州立法机构环境委员会主席乔·菲茨吉本(Joe Fitzgibbon)承认:“华盛顿的选民对税收非常敏感。”另一些人则表示担心，该倡议可能会减少该州的收入。环保组织转而支持总量控制与交易，将收入重新用于环境项目(包括保护该州林业工作岗位的项目)，而不是减税。

即使是不列颠哥伦比亚省备受赞誉的碳税在国内也不受欢迎，而且正在失去支持。2012年，当推出该税的总理戈登·坎贝尔(Gordon Campbell)卸任时，该税的年度增幅被冻结。该省的温室气体排放量再次上升。现任总理克里斯蒂·克拉克(Christy Clark)气候领导团队的七名成员最近在一封公开信和专栏文章中敦促她加强税收。顾问们建议，从2018年起，每公吨(1.1吨)每年增加10加元(23美元)，以提供“足够的动力来减少碳污染”。

监管选项

曾在最初的税收计划中为坎贝尔提供建议的雅卡德声称，他已经对碳定价的政治可行性失去了信心。他正在向加拿大联邦政府提供建议，并建议总理贾斯汀·特鲁多(Justin Trudeau)把重点放在那些具有直接和行之有效的影响的法规上。

Jaccard研究小组的模型表明，加拿大需要在2030年将碳价格提高到每公吨160加元(124美元)，才能实现其在巴黎协议中的承诺。与其冒着政治生涯的风险提出这样的建议，他建议政治家们加强碳减排法规。例如，他建议要求逐步淘汰燃煤电厂，并要求汽车制造商到2030年主要销售电动汽车。

Jaccard最近在加拿大在线杂志《政策选择》(Policy Options)上写道:“尽管这可能很困难，但要比为快速上涨的碳税辩护要困难得多。碳税每次上涨都会引起媒体的敌意关注。”

英国埃克塞特大学商学院(University of Exeter Business School)的碳市场专家斯蒂芬Böhm也得出了同样的结论。他说，他的研究表明，碳定价政策一直受到商业利益游说的破坏。

Böhm说:“我们需要的是决策者负起责任，立法逐步淘汰化石燃料。”

另一些人则预计，碳市场最终会实现这一目标，随着低成本减排措施得到利用，碳价格将上涨，而碳上限的下降将迫使采取越来越严厉的行动。

未来资源组织的伯特劳提出了另一种相当另类的可能性:低碳价格可能反映了创新等因素，而这些因素是不可能完全预测到的。他指出，太阳能、风能和节能措施的价格直线下降。几个世纪以来占据经济主导地位的化石燃料随着枯竭，成本往往会上升，而可再生能源正在迅速下降，而且可能会继续下降。因此，减缓气候变化的成本可能会低于经济学家的假设。

“我的观点是，碳价势在必行，”伯特劳说，“但最终不一定要定得很高。”

Peter Fairley是一名独立记者。本文最初发表于Ensia网站．